Erogazione dei sussidi a favore dei soggetti colpiti da calamità naturale: il “perimetro” dell’azione risarcitoria e l’onere della prova.

20 Agosto 201813 Agosto 2018 Leo Stilo

Erogazione dei sussidi a favore dei soggetti colpiti da calamità naturale – Giurisdizione – Risarcimento del danno derivante dalla lesione dell’interesse legittimo pretensivo alla corretta e sollecita conclusione del procedimento – Sussistenza dell’onere della prova ex artt. 2967 del codice civile e 115 comma 1 del codice di procedura civile.

SINTESI

In materia di erogazione dei sussidi a favore dei soggetti colpiti dalla detta calamità naturale in ipotesi di mancata erogazione si configura il diritto del ricorrente al risarcimento del danno derivante dalla lesione dell’interesse legittimo pretensivo alla corretta e sollecita conclusione del procedimento.

In tema di danno da ritardo, in cui la contestazione si appunta sulla mancata tempestiva attivazione dei poteri autoritativi, il risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo è subordinato: a) al riconoscimento, secondo un giudizio di prognosi formulato ex ante, del diritto del ricorrente al bene della vita inutilmente richiesto; b) all’assolvimento, da parte del danneggiato, dell’onere della prova ex artt. 2967 del codice civile e 115 comma 1 del codice di procedura civile, esteso a tutti gli elementi costitutivi della pretesa, ossia la sussistenza dell’evento dannoso, l’ingiustizia del danno, il nesso di causalità con la condotta negativa dell’Amministrazione e la colpa dell’inerzia. A tal proposito, con sentenza n. 1584 del 21.04.2016, la V sezione del Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare il seguente principio di diritto pienamente condiviso dal Collegio: “l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi “iuris tantum”, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell’adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante)” (Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2638).

Pubblicato il 02/08/2018 – N. 00488/2018 REG.PROV.COLL. – N. 00031/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 31 del 2010, proposto da xxxxx, rappresentato e difeso dall’avvocato ….

contro

Comune di xxxx, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato …..
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ….
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso d…

per la condanna

delle amministrazioni resistenti al risarcimento dei danni derivanti dalla omessa erogazione delle misure di sostegno economico di cui alla L. 677/96, che ha dichiarato lo stato di calamità naturale del Comune di xxxx, danneggiato da eventi calamitosi accaduti nel corso del 1996.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di xxxx e di Regione Calabria e di Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 giugno 2018 il dott. Antonino Scianna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto di citazione, notificato il 9 giugno 2004, il Signor xxxxì, conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale Civile di xxx, il Comune di xxxx, in persona del legale rappresentante pro tempore, per il risarcimento dei danni di cui all’oggetto. Disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Regione Calabria e della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile – il Tribunale Civile di xxxx, tuttavia, con Sentenza n. xxxx/2005 del 01.10.2005, dichiarava il proprio difetto di competenza territoriale a decidere della controversia. Il Signor xxxx, perciò, con atto di citazione in riassunzione, notificato il 29 novembre 2005, conveniva in giudizio gli enti succitati dinanzi al Tribunale Civile di Reggio Calabria, che, però, a propria volta, con sentenza n. 654/09 del 23 luglio 2009, previa riunione del giudizio con altro introdotto dalla S… e portante il n. R.G. 4472/05, dichiarava il difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario in favore del giudice amministrativo.

2. Pertanto, con ricorso per riassunzione, notificato il 23 dicembre 2009, il Signor xxxx ha chiesto la prosecuzione dinnanzi al T.A.R. di Reggio Calabria del processo già istruito innanzi il Tribunale Civile di Reggio Calabria, chiedendo la condanna in solido del Comune di xxxx, della Regione Calabria e della Presidenza del Consiglio — Dipartimento della Protezione Civile – al risarcimento del danno conseguente all’omessa erogazione, da parte del Comune di xxxx, di misure di sostegno economico a lui, asseritamente, spettanti ai sensi della L. 677/96, che ha dichiarato lo stato di calamità naturale del Comune di xxxx, il cui territorio fu devastato da un’alluvione nell’ottobre del 1996.

3. Il procedimento per la erogazione dei sussidi a favore dei soggetti colpiti dalla detta calamità naturale si è declinato secondo le seguenti fasi:

– con OPCM n. 2478/96 è stato nominato commissario delegato per l’emergenza il Presidente della Regione Calabria;

– con ordinanza della Regione Calabria, n. 5/C del 3 febbraio 1997, è stato ordinato ai sindaci dei comuni interessati di trasmettere, entro il 31 marzo 1997, un elenco nominativo delle persone danneggiate con la relativa prova del danno subito;

– in data 9 luglio 1997, il comune di xxx ha trasmesso alla Regione Calabria l’elenco dei nominativi corrispondenti ai cittadini che avevano riportato danni con specifica indicazione dell’ammontare di ciascun danno.

Il ricorrente, pur inserito negli elenchi trasmessi dal comune di xxxx alla regione Calabria, non ha tuttavia ricevuto il sussidio richiesto.

4. Con l’unico motivo di censura, il signor xxxx evidenzia come il Comune di xxxx, in data 09.07.1997, si sia limitato a trasmettere alla Regione l’elenco dei soggetti danneggiati dall’evento alluvionale, privo però del supporto probatorio dei danni subiti e delle necessarie verifiche. Anzi, sottolinea il ricorrente, come l’ente comunale, in luogo di provvedere ai necessari e richiesti accertamenti, abbia chiesto all’interessato di produrre una perizia giurata finalizzata all’esatta quantificazione dei danni. In sostanza, il ricorrente evidenzia come i ritardi dell’amministrazione comunale di xxxx, nella fase di raccolta e verifica dei dati necessari alla valutazione e quantificazione dei danni e nella presentazione anche solo dell’elenco dei danneggiati, abbiano provocato la mancata erogazione del risarcimento, che pure era dovuto a lui come a tutte le altre vittime dell’alluvione del 1996.

5. Con comparsa di costituzione del 04.02.2010 dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, si è costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri che, in considerazione della rappresentazione della vicenda di cui si tratta e, tenuto conto del fatto che il ricorrente non muove nessuna contestazione all’amministrazione statale, chiedeva che venisse dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’intimata amministrazione.

6. Con memoria depositata il xxxx.2013, si è costituito il Comune di xxxx che ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva e, in ogni caso, l’intervenuta prescrizione ex art. 2947 CC dell’azione esercitata dal ricorrente. Sostiene la difesa comunale, che gli unici incombenti di cui la normativa speciale gravava le Amministrazioni locali interessate, riguardassero unicamente la ricognizione dei danni subiti dai privati e la mera attestazione della quantificazione economica della loro entità, scaturente dalla sommatoria delle richieste risarcitorie pervenute, mentre l’onere dell’erogazione dei contributi rimaneva affidato al Commissario delegato. In pratica l’amministrazione comunale sostiene che, l’asserita, impossibilità di attribuire al Comune di xxxxx la qualifica di ente attuatore degli interventi previsti dalla legge a favore dei territori alluvionati, ne determinerebbe la carenza di legittimazione passiva nel presente giudizio.

7. Con memoria del xxxx.2018 si è costituita la Regione Calabria che, con successiva memoria del 20.04.2018, a propria volta, ha chiesto che fosse dichiarato il proprio difetto di legittimazione passiva sostenendo, da un lato, che lo stesso ricorrente ascrive espressamente la responsabilità dei danni lamentati alla mancata/incompleta istruttoria delle pratiche di indennizzo da parte del Comune di xxxx e, dall’altro, che, nelle ipotesi di calamità pubbliche o di situazioni di emergenza, anche in presenza della nomina di un commissario delegato, la titolarità degli interventi atti a fronteggiare l’emergenza resterebbe sempre in capo all’amministrazione statale delegante.

Ancora, sostiene la difesa della Regione, che il Comune di xxxxx, in data 27.03.97, si limitava a trasmettere esclusivamente un elenco nominativo delle persone che avevano richiesto l’indennizzo dei danni subiti, senza alcuna ulteriore notizia né in ordine all’ammontare dei danni, né in ordine all’eventuale istruttoria compiuta dal Comune competente.

Successivamente, in data 09.07.97, il Comune trasmetteva nuovamente l’elenco nominativo ma sempre in modo incompleto. L’elenco riportava, infatti, 175 persone che avevano denunciato danni, ma solo per 115 di esse veniva indicato l’importo dei danni lamentati e, soprattutto, per nessuno di tali importi veniva precisato se fossero state effettuate le necessarie verifiche ad opera degli uffici comunali per come espressamente previsto nell’Ordinanza n.xxxx del 1997, né venivano fornite tutte le altre notizie richieste nell’Ordinanza medesima (in verità, nella nota di trasmissione del comune si dà atto del fatto che ad essere trasmessi sono altresì i fascicoli dei soggetti istanti).

In sintesi la difesa dell’ente regionale, evidenzia come l’intempestività e l’incompletezza dei dati forniti dall’Amministrazione Comunale avrebbe, di fatto, impedito al Commissario delegato l’acquisizione dei necessari elementi di giudizio, in ordine tanto all’esistenza che all’effettiva entità del danno da indennizzare e reso, pertanto, impossibile l’adozione dei provvedimenti necessari all’erogazione dei contributi in questione, erogazione che sarebbe risultata inevitabilmente arbitraria ed illegittima, se operata in assenza di un’adeguata istruttoria.

8. Considerato che dagli atti del giudizio non risulta alcun provvedimento formale di diniego della richiesta del Signor xxxx, né alcuna circostanza che consenta di ritenere concluso il procedimento per l’erogazione delle misure di sostegno a favore degli aventi diritto, il Tribunale, con Ordinanza Collegiale Istruttoria n. 47 del 05.02.2018, ha richiesto al Comune di xxxxx ed alla Regione dettagliata relazione, in ordine alla conclusione del procedimento di liquidazione delle misure di sostegno a favore dei cittadini del Comune di xxxxxx colpiti dalla calamità naturale del 1996, nonché alla specifica istanza proposta dal signor Vittorio xxxx.

9. Con nota, prot. 2832 del 07.02.2018, il Comune ha adempiuto alle disposizioni dell’anzidetta ordinanza istruttoria, evidenziando che il Sindaco del Comune di xxxxxx aveva richiesto a tutti gli istanti, dunque anche all’odierno ricorrente, una perizia giurata relativa ai danni riportati. In data 07.05.1997, il signor xxxxx aveva ottemperato alla richiesta del comune che ha, quindi, provveduto a trasmettere – con nota prot. 16721 del 09.07.1997 – le istanze dei cittadini richiedenti, corredate dalle perizie, al commissario delegato all’attuazione degli interventi presso la Presidenza della Regione Calabria per quanto di competenza. Agli atti del Comune, conclude la relazione, non risulta, tuttavia, alcun riscontro alla predetta nota, né vi è notizia dell’esito del procedimento di liquidazione delle misure di sostegno a favore dei cittadini colpiti dalla calamità naturale del 1996, tra cui l’odierno ricorrente.

Alla pubblica udienza del 6 giugno 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. E’ prodromica allo scrutinio delle eccezioni preliminari la perimetrazione della pretesa del ricorrente. A tale riguardo, ritiene il Collegio che essa non possa che essere qualificata, come una domanda di risarcimento del danno c.d. da ritardo, essendo imputata alle Amministrazioni una colpevole inerzia nel compimento dell’istruttoria di rispettiva competenza, ai fini del provvedimento ampliativo cui aspirava il Signor xxxx. In sostanza i ritardi del Comune e la mancata conclusione del procedimento da parte della Regione, oltre ad essere illegittimi, sarebbero anche lesivi in quanto causa, immediata e diretta, del venir meno della posizione di vantaggio che la legge accordava al ricorrente. Il quale, in altri termini, non impugna un provvedimento di diniego del contributo richiesto, ma si duole della perdita del beneficio a causa del ritardo nell’istruttoria da parte del Comune e della mancata definizione del procedimento da parte della Regione. A questo Giudice si chiede, perciò, di riconoscere il diritto del ricorrente al risarcimento del danno derivante dalla lesione dell’interesse legittimo pretensivo alla corretta e sollecita conclusione del procedimento.

11. Qualificata in questi termini l’azione intrapresa dal Signor xxxxxx, possono anzitutto valutarsi le eccezioni formulate da tutte le amministrazioni costituite, relative alla loro asserita carenza di legittimazione passiva.

A tale riguardo, va osservato come il controllo del giudice sulla sussistenza della legitimatio ad causam, nel duplice aspetto di legittimazione ad agire e contraddire, si risolva nell’accertare se, secondo la prospettazione della vicenda data dal ricorrente, questi e l’amministrazione intimata assumano, rispettivamente, la veste di soggetto che ha il potere di chiedere la pronunzia giurisdizionale e di soggetto tenuto a subirla.

In altri termini, la legittimazione passiva si sostanzia nell’identificazione soggettiva tra la parte processuale nei confronti della quale è stata spiegata la domanda e l’autore della condotta dedotta in giudizio, a cui il ricorrente ricollega la sua pretesa. Ove manchi tale corrispondenza, va dichiarato il difetto di legitimatio ad causam.

Tanto premesso, ed in ragione di quanto detto circa la natura della pretesa del ricorrente, delle dette eccezioni è fondata solo quella formulata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Non tanto perché, come evidenziato all’udienza pubblica del 06.06.2018 dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, nessun atto della Presidenza del Consiglio dei Ministri è stato oggetto di impugnazione, quanto perché, come invece correttamente sottolineato dalla difesa Erariale, sin dalla memoria di costituzione del 01.02.2010, nessuna contestazione muove il ricorrente all’amministrazione statale, di talchè non c’è corrispondenza tra i soggetti autori delle condotte – omissive o dilatorie – censurate dal ricorrente e questa parte processuale. Va pertanto disposta l’estromissione dal processo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Protezione Civile.

Considerato che, invece, il ricorrente censura proprio gli inadempimenti ed i ritardi del Comune di xxxxx e della Regione Calabria, le eccezioni di difetto di legittimazione passiva formulate dalle difese delle dette amministrazioni vanno rigettate.

12. Per quanto detto al paragrafo 10 circa la natura della pretesa del ricorrente, è altresì fondata l’eccezione di intervenuta prescrizione del credito ex art. 2947 del codice civile, formulata dalla difesa del Comune di xxxxx.

Qualificata infatti come richiesta di risarcimento del danno da ritardo l’azione intrapresa dal signor xxxxx, non può che evidenziarsene l’intervenuta prescrizione, ex art. 2947 comma 1 del codice civile. Ed invero, tra il preteso inadempimento dell’obbligo istruttorio del Comune (risalente al 1997), ed il primo atto interruttivo della prescrizione (la prima nota di reclamo indirizzata dal ricorrente al Comune di xxxxx risale al giorno 19.02.2004 e in detta nota si evidenzia come, sin dal 1997, non si avevano notizie della richiesta di risarcimento danni), corre un lasso di tempo ben maggiore dei cinque anni prescritti dalla legge, durante il quale parte ricorrente non ha contestato all’Amministrazione Comunale alcun comportamento causativo di danni.

13. Anche a non voler considerare prescritta l’azione, il ricorso è comunque infondato nel merito.

a) al riconoscimento, secondo un giudizio di prognosi formulato ex ante, del diritto del ricorrente al bene della vita inutilmente richiesto;

b) all’assolvimento, da parte del danneggiato, dell’onere della prova ex artt. 2967 del codice civile e 115 comma 1 del codice di procedura civile, esteso a tutti gli elementi costitutivi della pretesa, ossia la sussistenza dell’evento dannoso, l’ingiustizia del danno, il nesso di causalità con la condotta negativa dell’Amministrazione e la colpa dell’inerzia.

A tal proposito, con sentenza n. 1584 del 21.04.2016, la V sezione del Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare il seguente principio di diritto pienamente condiviso dal Collegio: “l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi “iuris tantum”, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell’adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante)” (Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2638).

Tanto premesso, osserva il Collegio, come il Signor xxxxx non abbia offerto né la prova dei danni effettivamente patiti per effetto dell’alluvione – attesa l’impossibilità di attribuire valore dirimente alla perizia di parte, non avendo il perito provveduto ad offrire la minima indicazione circa il criterio di stima utilizzato per valutare i danni riportati dalle attrezzatura da pesca del ricorrente – né, tantomeno, la prova che i danni – asseritamente – patiti con l’alluvione sarebbero stati certamente indennizzati dalla struttura commissariale, anche in ragione del fatto che la stessa ordinanza 5C del 03.02.1997 del Presidente della Regione Calabria, nella qualità di commissario delegato per l’emergenza, evidenziava come l’entità del contributo sarebbe stata parametrata, non solo ai danni accertati, ma anche alle disponibilità finanziarie.

14. In conseguenza di quanto esposto, il ricorso è infondato e, come tale, va respinto; tuttavia, le circostanze di causa, complessivamente apprezzate (con particolare riferimento alle, evidenti, inefficienze del Comune di xxxxx nel definire l’istruttoria in maniera conforme alle disposizioni regionali), consentono di compensare le spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Staccata di Reggio Calabria definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa estromissione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Protezione Civile, respinge il ricorso.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:

Caterina Criscenti, Presidente

Emanuela Traina, Referendario

Antonino Scianna, Referendario, Estensore

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